太阳能开发利用法律问题研究

一、我国太阳能开发利用的法律环境 法律环境，对一国相关产业的发展至关重要。只有拥有良好的法律环境，太阳能的开发利用才能得以合理有序地进行。目前，我国建立了以《宪法》为统帅的环境保护与能源利用立法体系。除《宪法》之外，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》，以及国务院颁布的一系列法规和各级政府制定的规章、制度，为我国太阳能资源的开发利用提供了原则性和指导性的规定。这些法律、法规或者政策的共同出发点，都是在保护环境的前提下，促进我国社会、经济的平稳健康发展。不可否认，这些法律的指导性作用，为我国太阳能资源的开发利用划了底线，即不能以损害环境来换取社会、经济发展。 《可再生能源法》的出台，对太阳能等可再生能源的具体开发利用有了明确规定，但仍有诸多不完善之处。《可再生能源法》第四点指出，国家鼓励和支持可再生能源的开发和利用，从国家层面帮助建立和发展可再生能源市场。第十七条则从推广利用发面着手，建议单位和个人使用太阳能相关产品。《可再生能源法》将太阳能作为我国今后大力发展的清洁能源，并且建立了可再生能源开发利用的保障机制和补偿机制，设立了发展基金。我国可再生能源主要包括两种制度，即定额制度和固定价格制度。配额制是在完成政府目标的前提下，遵循市场规律的一种制度。固定价格体系（也被称为强制购电），是指按照国家对各种可再生能源发电技术，发电的实际成本，或根据电力的平均价格，以确定可再生能源电价，并要求电网企业购买可再生能源开发商生产可再生能源发电系统。目前，我国学者关注比较多的是配额制。 从我国当前的可再生能源立法体系来看，我国已初步建立起相关的规范、调整机制。但与立法技术比较成熟的其他国家相比，仍有许多需要细化的东西。 二、国外太阳能开放利用的先进立法 比较法学的建立与发展，为人们学习和借鉴其他国家先进的立法技术提供了平台。太阳能等可再生能源的立法要求要有较强的环境保护、能源技术以及技术水准，因而，研究其他国家在这方面的成功立法经验，就显得很有必要。 太阳能开发利用的激励制度，主要集中体现在立法、财政支持和市场鼓励等方面。美国依托政府税收杠杆，激励国内太阳能的开发利用。美国颁布了《光伏投资税减免政策》，其规定的减免额相当于系统安装成本的30%。政府要求通过增加对石油行业的税收，来补助可再生能源的开发利用，并以此促进可再生能源的地位。德国在上世纪就启动了“十万太阳能屋顶计划”，鼓励民众多采用清洁能源设施。2004年德国开始实施《上网电价法》，政府以高于成本的数倍价格购买太阳能光伏发电，给予企业相当高的利润空间来促进其发展太阳能发电。德国建立了比较全面的太阳能激励和补助制度，使得德国的太阳能开发利用发展迅速。日本则在国内实行了《光伏屋顶计划》，日本政府依据这一计划，制订了相当时期的光伏建设目标。对于符合条件的光伏使用用户，则给予相当的财政补贴和税收优惠。除此之外，日本建立了绿色电力证书制度，以此来鼓励可再生能源的开发利用。 人类社会的可持续发展，迫切要求人类改变现有能源结构，大力发展新能源或者可再生能源。从国外的立法经验来看，其主要是通过立法模式，以法律之名确立和鼓励太阳能的开发利用。其激励机制主要方式有政府财政补贴、税收优惠制度以及价格补贴与强制收购制度。 三、我国太阳能开发利用的法律缺陷与障碍 我国太阳能的开发利用，主要依靠民间力量的自我完成，政府对太阳能的重视程度远不及可再生能源利用程度较高的其他国家。我国除了几部具有指导性的法律、法规外，尚未出台具体的太阳能激励法律文件。 在太阳能开发利用的财政补贴方面，我国未制定较高位阶的法律使其固定化、长期化。在我国，有关太阳能产品等涉及的补贴制度，呈现出总体滞后、临时补贴、有原则无细则等特点。我国相关方面的立法滞后，不能满足现实需求。补贴多采取临时补贴，未列入国家财政支持目录，有的地方政府出台的法规又过于笼统，没有具体的实施细则。 在太阳能开发利用的税收优惠方面，我国的税收优惠呈现出局限性、单一性特点。我国对可再生能源的税收优惠政策，主要集中在农村沼气的增值税优惠上面。有关新能源和其他可再生能源，则没有明确的法律条文加以规范，而我国对太阳能电池板实行的“零关税”政策，也对国内太阳能产业的发展造成了巨大的冲击。 在太阳能产品质量的规范方面，尚未形成基本的国家标准。我国目前主要依靠《产品质量法》和《消费者权益保护法》来调整太阳能产品的质量。据统计，我国太阳能热水器企业有5000多家，其中大部分都是杂牌企业的作坊式，他们为企业组装或进行代工。我国仅太阳能热水器企业就有5000多家，其中大部分是作坊式的杂牌企业，他们多以组装或者贴牌方式进行经营。由于没有具体的国家产品标准，这些以低价抛售的劣质产品，造成了市场的混乱。消费者的合法权益受到损害，人身与财产都遭到巨大损失。而这些问题的根源，在于缺乏具体的产品认证标准、缺陷产品的法律责任以及相关的司法救济程序等。 在太阳能的安装和推广中，存在着许多制度性障碍和法律冲突。太阳能产品安装需必要的空间与适当的排水条件，但我国目前对房地产开发商的房屋建筑样式并没有严格的要求，很多建筑商为了美观、安全，甚至阻碍太阳能产品的安装。据不完全统计，我国大概有60%左右的小区是禁止安装太阳能热水器的。此外，《城市规划法》、《建筑法》也与太阳能的开发利用存在诸多冲突。许多地方以安装太阳能热水器影响市容市貌为由，主张其违背《城市规划法》基本规定，因而禁止其安装。而《建筑法》虽将节约能源与环境保护作为基本理念入法，但是对建筑的具体建筑标准没有规定，这就不利于太阳能产品的推广与利用。再者，我国对太阳能用户缺乏激励补助措施，未以法律形式确定对相关用户的补助，未能从需求方面促进太阳能的推广与利用。 四、我国太阳能开发利用法律制度完善建议 我国太阳能行业的发展，具有得天独厚的先天条件，但囿于法律或政策的桎梏，阻碍了我国太阳能产业的发展。在借鉴有关国家先进的立法经验与政策长处，立足我国太阳能发展现状与发展障碍，对我国太阳能开发利用的法律制度的完善，提出以下建议。 （一）尽快建立与完善太阳能行业的财政补贴与税收优惠制度，以此激励太阳能行业发展 商事主体的营利性特点，决定其是逐利的法人。太阳能行业投入成本较高，而我国当前的消费市场又不完善，这就需要国家在财政与税收角度给予太阳能相关产品的生产商以扶持，激发其进行技术创新与扩大生产。除此之外，对太阳能产品的用户给予一定的补助，也是从扩内需的角度，促进相关产业发展的明智之举。我国房地产产业发展迅速，居民入住新楼盘的数量增长很快，如果给予用户在使用太阳能产品上一定的补助，无疑会对其相关产品的推广产生积极影响。当然，为避免临时性、滞后性的缺陷，建议将财政、税收、补助纳入《可再生能源法》，或者制定专门的《太阳能能源法》，使其固定化、长期化。 （二）完善太阳能产品质量认定标准，建立健全相关认证体系 太阳能产品质量的好坏，事关其推广的力度。由于缺乏具体的产品认定标准，那些偷工减料、以次充好、假冒伪劣的产品流入市场，严重破环了我国正常的太阳能产品市场。建议将太阳能制造企业、工程安装单位的服务、质量等项目，列入太阳能行业从业资质认证体系范围。我国当前主要依托《太阳能热利用术语》和《平板型太阳能集热器技术条件》作为认定标准，这远远无法适应市场发展需求。建议通过吸收其他相关国家标准，提高目前中国的太阳能行业产品标准，提高行业准入门槛，以保护太阳能产品的质量，促进普及和利用。 （三）完善相关法律法规，为太阳能开发利用扫清法律障碍 在国家鼓励可再生能源的新形势下，以往陈旧的、过时的法律、法规要审时度势，按需改变。在涉及财政税收方面的《企业所得税法》、《财政法》要以条文形式确定相关激励奖励措施。在光伏发电的电价方面，通过修改《电力法》，使其与光伏发电的实际需求相一致。除此之外，要改变现有《可再生能源法》过于笼统、原则性的规定，细化具体实施细则，使其具有可操作性。地方各级政府的相关法规、政策，也要符合可再生能源开发利用的需求，将市容市貌、城市安全等与太阳能产品的按照相统一，制定符合地方特色的法规、政策。

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